发源于上世纪70年代中期的美国，是一种基于市场的节能新机制，即由专业的节能服务公司与用能单位签订合同，为其提供节能项目用能状况的诊断、设计、融资、改造、施工、设备采购、安装调试、运行管理、人员培训、节能量测量和验证等服务并保证节能量或节能率，用能单位保证以节能效益向节能服务公司支付项目投资和合理利润的市场化节能机制。
合同能源管理作为一种先进的能源管理模式，在国外的发展只有20多年的历史，但发展迅速，特别是在美国、加拿大、欧洲和日本等国家或地区，已发展成为一种新兴的节能产业。然而，合同能源管理在我国的发展却并不顺利，主要问题包括融资困难，现行财务管理制度对其发展存在一定的障碍，信誉体系不完善等等因素。从税收的角度来看，现行的关于合同能源管理的税收政策虽然更多偏向鼓励性，但在实施过程中却存在不少问题。“营改增”之后，矛盾更加凸显，导致税收优惠无法真正落实，国家的扶持力度未能真正体现。
合同能源管理免税政策衔接不当，是“营改增”带来的首要问题。根据《财政部、国家税务总局交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》(财税〔2011〕111号)，合同能源管理项目服务收入应按照研发和技术服务改征增值税。而《财政部、国家税务总局关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》(财税〔2010〕110号，以下简称110号文件)规定，对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税。按照“营改增”试点政策，节能服务公司仍可就该服务享受有关增值税税收优惠，即取得的增值税应税收入，暂免征收增值税。但是“营改增”后，节能服务公司的客户会要求其开具增值税专用发票，而享受免征增值税政策是不能开具增值税专用发票的，此类前后政策的衔接不当导致企业难以取舍，无法真正享受到税收优惠。
节能设备无偿转让的增值税收入如何认定，是“营改增”带来的另一个问题。由于合同能源管理在我国属于新兴产业，相关税收政策比较笼统，在许多方面的规定乍看没有问题，但税务部门真正实施起来却存在争议。例如，基于市场运作的节能服务公司为客户提供的合同能源管理服务，包括通过面向全社会的采购以及为客户优选节能设备。节能服务公司在合同结束后，有些设备是无偿转让给用能单位的，事实上设备的价款已于合同服务费中收回，这样无偿转让在增值税上是否不再视同销售仍然存在争议。110号文件规定：节能服务公司实施符合条件的合同能源管理项目，将项目中的增值税应税货物转让给用能企业，暂免征收增值税。根据此规定，若将节能设备无偿转让视同销售，应该免征增值税，但是涉及节能服务单位购入的设备需做进项转出，此种处理方法必然也会加重企业的纳税负担。
目前，我国是世界上仅次于美国的第二大能源消费国，也是能源效率较低的国家，总体能源利用率为33%左右，比发达国家低约l0个百分点，合同能源管理是我国完成节能降耗任务的重要举措，也是国家重点扶持的重要项目，理应进一步完善相关税收政策，助推其快速、健康发展。特别是在“营改增”之后，应该对现行税收政策进行适当调整，给予相关企业更切实的政策扶持。
十八大报告中提出，要“大力推进生态文明建设，坚持节约资源和保护环境的基本国策”。对合同能源管理项目服务收入免征增值税，是这一基本国策在实践中的具体反映。但是，目前的免征增值税规定导致企业在享受税收政策优惠与满足客户要求开具增值税专用发票之前难以取舍，无法真正体现税收优惠对节能服务公司的政策扶持作用。因此，建议对合同能源管理项目服务收入实行增值税即征即退政策，以解决这一矛盾，帮助合同能源管� | 
